认真贯彻《收费公路管理条例》

依法加强和规范收费公路建设和管理

交通部部长　张春贤

    2004年9月13日，国务院第417号令颁布了《收费公路管理条例》(以下简称《条例》)，这是我国交通行业的一件大事，也是继1997年出台《公路法》后，我国交通法制建设取得的又一重大成绩。这部法规从1998年着手起草、完善，前后历时6年时间，数易其稿，多次调研，充分听取和征求了国务院各有关部门、地方人民政府、各省厅的意见，特别是去年11月26日国务院第30次常务会议对草案进行审议后，决定将草案登报、上网，公开向社会征求意见。因此，这部《条例》从其内容来看，凝聚了多个部门众多同志的心血，体现了全社会的智慧和力量；从其立法过程来看，是一个广泛集中民智、充分反映民意的过程，充分体现了党和政府科学执政、民主执政、依法执政的理念。

    一、充分认识制定和实施《条例》的重要意义

    从1984年国务院出台“贷款修路，收费还贷”政策以来，全国各地利用这项政策为国家筹集了大量的公路建设资金，为公路建设注入了活力，有力地促进了我国公路事业特别是高等级公路的发展。《条例》是我国第一部规范收费公路的专门法规，既总结和肯定了近20年来我国收费公路发展的成功经验，又借鉴了世界各国的立法成果；既规范了经营者的经营管理行为，又兼顾了社会公众的合理需求；既强化了政府的行业管理，又维护了经营者的合法利益。因此，这部法规的颁布实施对于贯彻依法治国方略，规范我国收费公路建设和管理，促进公路事业的健康持续发展，为经济社会发展和人民群众生产生活提供运输保障具有十分重要的意义。

    (一)有利于完善公路交通法规体系，推进依法行政进程。   

    实行和坚持依法行政是我国社会主义现代化建设的一项根本任务和基本国策，也是一个社会文明进步的重要标志。党的十六届三中全会明确提出要“全面推进经济法制建设”、“完善社会领域和可持续发展等方面的法律法规，促进经济发展和社会全面进步”。这些都对公路交通法制建设提出了更高、更新的要求。应该说，改革开放以来，我国的公路交通法制建设取得了长足进展，特别是1997年全国人大常委会通过了《公路法》，填补了我国公路立法上的空白，为公路建设和管理提供了重要的、高层次的法律依据。根据《宪法》和《公路法》，交通部先后制定了一系列规章制度，有效保证了公路事业的健康、有序发展。但是从总体上看，与公路法制建设与社会主义民主法制建设的基本要求、依法行政的目标和人民群众的期望还有相当的差距。主要是法规数量少，法规层次低，只有《公路法》一部龙头法律，缺乏其他必要的配套法规。该《条例》的出台填补了我国收费公路管理法规的空白，为各级政府、交通主管部门规范和加强收费公路管理，解决人民群众普遍关注的收费站点设置过多等问题，提供了强有力的法律依据。因此，《条例》对于加强公路法制建设，推进公路行业依法行政，实现依法治路具有十分重要的现实意义。

    (二)有利于加快公路建设事业，促进新的跨越式发展。

    改革开放以来，我国公路交通发展迅速，取得了举世瞩目的巨大成就，使国民经济的“瓶颈”制约得到缓解。但是，由于基础差、建设起点低，这种缓解只是初步的、不稳定的，也是低水平的。目前国道中三级以下公路(含三级)里程达3．87万公里，约占国道总里程的30%；省道中的这一比例更高达51％。国省干线中还有5．3万公里中级以下路面公路，国道的平均拥挤度约为1．12，已经基本饱和。这种状况显然难以满足每年 7％到8％的经济增长速度对公路交通运输的需求。而且随着全面建设小康社会战略目标的实施以及人民群众生活水平的逐步提高，公路基础设施将面临着提高通达深度、扩大通行能力和改善服务质量的多重压力。今后一个时期，我们的公路建设任务仍然十分繁重。要加快公路建设，必须发挥各方积极性，拓宽资金来源渠道，这也是前一阶段我国公路建设取得巨大成就的一条重要经验。《条例》的出台，对使用了近20年的“贷款修路，收费还贷”政策进行了规范和肯定，并上升为国家行政法规，为公路建设事业创造了有利的法律环境，对增加公路建设融资渠道、促进公路事业发展、加快新的跨越式发展进程必将起到巨大的促进作用。

    (三)有利于规范公路收费行为，体现执政为民理念。

    “立党为公、执政为民”是“三个代表”重要思想的本质要求，也是新一届中央领导集体所强调和倡导的执政理念。具体到公路交通部门，就是要时刻把公路用户和人民群众的利益放在各项工作的首位。前一阶段，由于多种原因，收费公路在快速发展的过程中出现了收费站点过多、过密、收费标准过高的不正常现象，个别地方还出现了违规设站、违规收费的不合法现象，在一定程度上给企业和人民群众带来了不便，损害了群众利益，社会反映强烈。国务院为此还专门作出了清理整顿收费站点的工作要求。在《条例》的制订过程中，“规范管理、方便群众”作为一个重要的指导思想，从做一个负责任的政府部门出发，在许多条款中对收费公路的建设、管理和经营行为进行了规范，把方便留给社会公众，把困难留给管理者。因此，《条例》的颁布，对今后的收费公路的规范发展将起到重要的保障作用，充分体现了“立党为公、执政为民”的执政理念。

     (四)有利于提高公路管理水平，树立行业良好形象。

    《条例》中所设立和鼓励的制度，充分体现了改善管理方式、提高管理水平的理念。比如所确定的统贷统还制度、联网收费规定、减少站点和强化服务等，都必然会促使各级政府、公路交通部门和收费公路经营管理者充分利用先进技术，努力改进管理方式，提高管理水平。从而既可提高我国收费公路的使用效率和管理水平，降低运输成本，又可促进公路交通部门从管理向为管理者服务的转变，进而在全行业牢固树立“以人为本，以车为本”的管理理念和奉献精神，有利于塑造和维护公路交通部门的良好社会形象。

二、准确把握收费公路管理条例的基本原则与主要内容

    《条例》共六章六十条，规定比较具体，明确，可操作性强，其基本原则主要有：   

    1．适度发展的原则。针对收费公路发展过程中出现的突出问题，《条例》在保持现有收费公路政策连续性的同时，明确提出“公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路”(第三条)。这是今后我国公路事业发展的一条基本原则。据此，《条例》在收费公路设置标准、收费公路权益转让以及收费公路经营管理等方面，都本着这一原则提出了具体的要求和规定，如第十八条全面提高收费公路设置标准，并规定东部地区不再建设技术标准为二级的收费公路；第二十二条规定二级公路、长度小于1000米的二车道独立桥梁和隧道以及收费时间超过2／3的收费公路不得转让收费权等等，并在第三条中要求各级人民政府应当采取积极措施，支持、促进公路事业的发展。

    2．分类管理的原则。尽管《公路法》对收费公路作了一些规定，但较为原则，操作性不够强，为此，《条例》从历史和现状出发，将我国收费公路分为两类(第十条)：一类是政府还贷公路，即由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；另一类是经营性公路，即国内外经济组织依法投资建成的公路和依法受让的政府还贷公路，并按其性质，在具体条款上采取区别对待、分类管理。如：前者的收费属国家行政事业性收费，使用财政部门制发的票据，不需纳税。这实际上是对收费公路实行了特许经营。后者则属经营性收益，使用税务部门制发的票据，要依法纳税(第三十二条)；前者收费收入存入财政专户，并用于偿还贷款和必要的养护管理支出，而对后者收费收入的用途，条例则没有限制等等。这样的分类管理，有利于保证我国收费公路政策的连续性，有助于鼓励公路建设筹资的多渠道、多元化，有助于增加收费公路发展的公开、透明，接受群众的监督，取得人民群众的支持与理解。

    3.加强监管的原则。尽管收费公路因为收费而带有一定的非公共物品属性，但公路作为公益性基础设施的基本属性不能改变。为此，《条例》明确提出政府部门要加强对收费公路的监管力度，避免收费公路非公共物品属性的扩张，影响其社会性和公益性，以保障收费公路健康、有序地发展，维护广大使用者的合法权益。如《条例》规定收费站点设置必须由省级人民政府批准(第十二条)，车辆通行费的收费标准必须由省级人民政府批准并按规定举行听证(第十五条)，转让政府还贷收费公路权益的收入必须缴入国库(第二十三条)，政府还贷收费公路车辆通行费收入应当全部存入财政专户、严格实行收支两条线管理(第三十六条)，收费公路终止收费前6个月，省级交通主管部门应当对收费公路进行鉴定和验收(第三十八条)，省级交通主管部门应当对收费公路实施监督检查，督促收费公路经营管理者履行公路养护、绿化和公路范围内的水土保持义务并加强处罚力度(第四十三条、第五十四条、第五十五条)等等。

4．方便群众的原则。公路建设的根本目的，是为国民经济和社会创造良好的交通环境，为广大群众出行提供安全、快速、便捷、畅通的交通条件，收费公路也不例外。对此，《条例》作出一系列的规定，如：收费公路经营管理者要加强维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆和人员提供优质服务；应当严格按照工期施工、竣工，不得拖延工期，不得影响车辆安全通行(第二十六条)；收费公路应当设置交通标志、标线，而且所设标志标线必须清晰、准确、易于识别，重要的通行信息应当重复提示(第二十八条)；收费道口的设置应当符合车辆行驶安全的要求，收费道口的数量应当符合车辆快速通过的需要，不得造成车辆堵塞(第二十九条)；遇有公路损坏、施工或者发生交通事故等影响车辆安全行驶的情形时，收费公路经营管理者应当在现场设置安全防护设施，并在收费公路出入口进行限速、警示提示，或者利用收费公路沿线可变信息板等设施予以公告(第三十一条)，等等。上述措施是对各级交通主管部门和收费公路经营管理者提出的一项硬性要求。此外，《条例》为了支持农业，增加农民收入；还特别规定：进行跨区作业的联合收割机和插秧机以及运输这些农业机械的车辆，免交车辆通行费(第七条)，对在国家规定的绿色通道上运输鲜活农产品的车辆，可以适当降低车辆通行费的标准或者免交车辆通行费(第十六条)。这一系列规定，采取更直接、更有力的政策措施，支持农业，方便农民。

与原有收费公路管理的有关法律、规章相比，《条例)增加了以下几方面的主要内容：

    一是政府还贷公路可以实行“统一管理、统一贷款、统一还款”(第十一条)。这是为加大收费公路管理力度、减少收费站点而新增的一项重要措施。这项制度的实施，有利于对收费公路实行总量控制，有利于清理整顿收费站点，能够从根本上减少收费站点数量，减少收费人员，降低管理成本，加强资金监管力度，提高还贷和融资能力。

    二是高速公路以及其他封闭式收费公路应当实行计算机联网收费(第十三条)。借助先进的科学技术和信息化手段，适应高速公路网络化的需求，实施联网收费，有利于减少收费公路尤其是高速公路主线收费站点，打破高速公路地域割据式管理模式，提高车辆通行效率和收费公路网络化服务与管理水平。

    三是收费公路经营管理者有强制性养护的义务。针对当前一些公路经营企业为追求经济效益最大化，不愿投资进行公路养护，造成收费公路路况差、道路使用者投诉多等情况，《条例》第四十三条、第五十四条、第五十五条对未按规定履行公路养护义务的收费公路经营管理者，规定由省级交通主管部门责令改正，拒不改正的，责令停止收费。条文这样规定，既明确了收费公路经营管理者的义务，也明确了交通主管部门的行政权力和责任，这样做有利于确保收费公路的养护投入，保持收费公路完好畅通。

    四是公路收费权转让的限制性规定。针对公路收费权转让中存在的擅自延长收费年限、低价转让导致国有资产流失等问题，《条例》规定二级公路、长度小于1000米的二车道独立桥梁和隧道以及收费时间超过2／3的收费公路不得转让收费权(第二十二条)，而且转让公路收费权应当采用招投标的方式，做到公平、公正、公开(第十九条)。同时规定转让政府还贷公路权益的收入必须缴入国库(第二十三条)。这些限制性规定将有利于规范转让行为，维护广大人民群众的切身利益。

    五是对中西部地区的政策优惠。鉴于我国东中西部地区发展的不平衡性，《条例》采取了区别对待的政策，对中西部地区给予了一定的政策优惠；一是延长了中西部地区收费公路的最长收费期限，较东部地区多5年(第十四条)；二是西部地区可以建设技术等级为二级的收费公路，而规定东部地区二级公路不得收费(第十八条)。这样规定也体现了十六届三中全会提出的统筹区域经济协调发展的要求。

  　三、切实做好《条例》学习，宣传、贯彻实施的各项工作

   《条例》是规范收费公路设置和经营的一部重要法规，涉及到收费公路的建设、经营、管理等各个方面，其所确立的基本原则和一系列制度，是对现行收费公路管理政策的重大改革与创新。

    首先，必须认真学习好、深刻领会好《条例》。各级交通部门一定要从实践“三个代表”重要思想的高度，切实提高对这部法规重要意义的认识，带头学习这部法规，准确理解、正确把握、深刻领会其精神实质。要结合本地方、本部门的实际情况，抓紧制订学习、宣传条例和人员培训的工作方案和具体步骤，并认真组织实施。要按照学用结合的原则，对从事收费公路经营和管理的人员进行专门培训，使他们能够准确理解、全面掌握、正确运用《条例》的各项规定。要注重学习实效，把学习《条例》精神同学习贯彻党的十六届三中全会精神结合起来，同贯彻《行政许可法》和《道路交通安全法》结合起来，按照全面推进经济法制建设的要求，树立依法行政、依法治国的法制观念。

    其次，要广泛宣传《条例》，创造良好的社会环境。《条例》不仅规定了交通主管部门的权利义务，而且规范了公路经营者和相关部门的权利与义务，是一部专业性、社会性很强的行政法规。要充分利用报刊、广播、互联网等各种舆论宣传工具，采取多种生动活泼的形式，广泛深入地宣传《条例》使公路使用者、公路经营者和主管部门的领导、执法人员和广大群众都能了解这部法规的精神实质和条文内容，了解自己享有的各项权利，充分行使这些权利，有效维护自己的合法权益，并对收费公路经营者和执法人员的行为进行有效监督，明确自己承担的义务，增强履行义务的自觉性。

    第三，要做好贯彻、实施《条例》的基础工作，认真研究与条例相关的配套规章的立法问题，抓紧制订收费公路权益转让和联网收费等具体办法，清理与条例内容不相符的规章和规范性文件；研究制订收费公路监管办法；要对照条例设定的标准，对目前在建和已投入运行的收费公路，会同发展改革部门和财政部门研究提出规范意见。

    第四，坚决贯彻、严格执行好《条例》的各项政策措施。各级交通主管部门和公路管理机构要严格按照《条例》规定的要求，加大对涉及收费公路建设、运营和管理各个环节的监管，及时转变收费公路管理机构的职能。在建设收费公路的进程中，要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，积极引导民营资金进入公路建设。在经营管理收费公路进程中，要坚持从严治政，严格执法，减少对企业行为的不必要的行政干预，严格规范收费行为，并采取措施及时规范原有收费公路和收费站点，切实保护收费公路投资者和广大收费公路使用者的利益，扎扎实实做好各项工作，为全面实现小康社会和交通新的跨越式发展，作出更大的贡献。